Việt Nam có thể học gì từ chính sách đất đai của Trung Quốc

Không ai huy động đất đai và tiền bạc để triển khai dự án thần tốc giỏi như các lãnh đạo địa phương ở Trung Quốc. Nhưng giấc mơ của ngày hôm qua có thể thành cơn ác mộng của hôm nay. Việt Nam có thể rút ra điều gì từ con đường đó?

Nhà nước mạnh? Không chỉ có vậy

Nhiều người nghĩ thành công của Trung Quốc trong vài thập kỷ qua đến từ một chính quyền trung ương mạnh. Chính quyền này có sự đồng thuận cao, quyết nhanh và làm cũng nhanh. Nhờ đó, họ huy động được rất nhiều nguồn lực, xây hạ tầng với tốc độ chóng mặt và kéo cả nền công nghiệp lẫn cả nước tăng trưởng.

Nhưng thực ra, động lực lớn nhất lại đến từ một cuộc cải cách ngược lại: Trung ương bớt nắm quyền. Nói cách khác, trung ương đã chia bớt quyền lực xuống dưới.

Trao thêm quyền cho nông dân - giấc mơ đầu tiên

Từ kinh tế kế hoạch sang khoán hộ

Cải cách lớn đầu tiên là chuyển từ kinh tế kế hoạch sang chế độ “khoán hộ”, tức là giao khoán cho từng hộ gia đình. Giống như ở Việt Nam, trước đây ở Trung Quốc việc tổ chức sản xuất do các tổ chức kinh tế tập thể đảm nhiệm.

Rồi mô hình mới xuất hiện: Ruộng đất không được tư hữu hóa. Nhưng nông dân được quyền tự tổ chức sản xuất. Và sau khi hoàn thành nghĩa vụ với nhà nước, phần lợi nhuận còn lại họ được giữ cho mình.

Nghiên cứu cho thấy điều gì

Nghiên cứu của Zhu Keliang và Roy Prosterman khảo sát 1.962 hộ nông thôn tại 17 tỉnh nông nghiệp trọng điểm. Kết quả cho thấy khi nông dân có quyền sử dụng đất ổn định và lâu dài, họ đầu tư nhiều hơn vào đất đai cho trung và dài hạn. Nhờ vậy, nông nghiệp hiệu quả hơn và gắn với thị trường hơn [1].

Trong bốn năm đầu cải cách, năng suất nông nghiệp tăng 50%. Thu nhập của người dân nông thôn Trung Quốc trong giai đoạn 1979 đến 1984 tăng bình quân 11% mỗi năm [2].

Kinh tế tư nhân mới hình thành

Khi quy mô sản xuất lớn dần, những hộ làm ăn khấm khá nhanh chóng cần thêm lao động ngoài gia đình. Thời điểm đó, chính sách vẫn chưa cho phép thuê lao động, vì việc thuê người bị coi là bóc lột tư bản. Nhưng những hình thức sản xuất vượt ra ngoài khuôn khổ hộ gia đình đã chứng tỏ hiệu quả vượt trội. Về sau, chúng được hợp pháp hóa và trở thành kinh tế tư nhân [3].

Ảnh: Nông dân trong mùa thu hoạch. Ảnh: Wikicommons

Nông nghiệp nâng đỡ công nghiệp

Sự phục hồi của kinh tế nông thôn tạo nền tảng cho công nghiệp hóa. Sản lượng lương thực tăng, thu nhập tăng. Nhờ đó, hàng trăm triệu hộ nông dân trở thành một thị trường tiêu dùng rộng lớn. Cùng lúc, rất nhiều lao động dư thừa ở đồng ruộng được giải phóng để vào thành phố và các khu công nghiệp [4].

Số lao động nông thôn làm việc trong các doanh nghiệp tăng từ 28 triệu người năm 1978 lên gần 100 triệu người năm 1988. Chỉ sau 10 năm, con số này tăng hơn 3,5 lần [5].

Ban đầu, họ làm việc cho các doanh nghiệp ngay tại nơi cư trú. Sau đó, họ di chuyển tới các vùng ven biển. Ngày nay, đó chính là những vùng phát triển kinh tế mạnh nhất Trung Quốc.

Như vậy, việc trao quyền tự tổ chức sản xuất trên mảnh đất của mình đã giúp nền kinh tế vốn kiệt quệ vì kinh tế kế hoạch đứng dậy trở lại. Đó là điều kiện tiên quyết cho sản xuất giai đoạn sau. Sức mua và lực lượng lao động được phân bổ lại. Từ đó mới có nguồn lực cho công nghiệp hiện đại và đô thị hiện đại.

Lần trao quyền này tạo ra nền móng đầu tiên, để nhiều thập kỷ sau hình thành nên “Giấc mơ Trung Hoa”.

Nhưng lần trao quyền đầu tiên này cũng có giới hạn: Nông dân chỉ được quyết định việc sản xuất. Còn việc mảnh đất nào giữ làm ruộng, mảnh nào chuyển thành đất công nghiệp hay đất đô thị thì do chính quyền địa phương quyết định. Phần quyền lực vẫn nằm trong tay chính quyền này, cùng với lợi nhuận tạo ra từ nó, đã trở thành nhiên liệu cho vòng tăng trưởng thứ hai của kinh tế Trung Quốc. Nhưng đồng thời, đó cũng là mầm mống gây bất ổn nhiều thập kỷ sau.

Cuộc đua GDP giữa các "CEO vùng"

Lần trao quyền thứ hai

Lần trao quyền thứ hai là quá trình tạo thêm không gian để chính quyền địa phương thử nghiệm và tổ chức phát triển. Quá trình này bắt đầu từ những năm 1980.

Giữa các địa phương hình thành một cuộc gọi là “đua GDP”. Hiện tượng này được Huang Yiping, Viện trưởng Viện Phát triển Quốc gia thuộc Đại học Bắc Kinh, mô tả. Ông dẫn nghiên cứu của giáo sư Zhou Li'an cùng trường. Theo đó, cán bộ địa phương ở Trung Quốc đóng vai trò như các “CEO vùng” ở địa bàn mình. Tăng trưởng kinh tế địa phương gắn chặt với cơ hội thăng tiến chính trị. Vì thế họ trở thành tổng giám đốc của kinh tế vùng [6] và hành xử như những nhà đầu tư cho các dự án.

Trong giai đoạn cải cách mới, cơ chế này giúp sử dụng nguồn lực tương đối hiệu quả. Một lãnh đạo địa phương có thể ra lệnh giải phóng mặt bằng, kéo điện nước, làm đường, lập khu công nghiệp và yêu cầu ngân hàng cùng doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn phối hợp.

Cạnh tranh giữa các địa phương trở thành động lực cho tăng trưởng nhanh. Nhiều nước đang phát triển gặp một vấn đề chung: dự án chỉ nằm trên giấy vì thiếu năng lực thực thi. Không ai có thể cùng lúc huy động mặt bằng, vốn và năng lực triển khai nhanh như lãnh đạo địa phương ở Trung Quốc.

Khả năng phối hợp quy hoạch, hạ tầng, tín dụng và hoàn thiện dự án chính là thế mạnh của Trung Quốc mà Việt Nam có thể học hỏi.

Ảnh: Công nhân trong một nhà máy ô tô ở Quảng Châu. Ảnh: ILO, giấy phép Creative Commons 3.0

Đất biến thành tiền

Phân cấp cũng trao cho các “CEO vùng” vai trò trực tiếp rất lớn trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Họ chuyển đất nông thôn thuộc sở hữu tập thể thành đất đô thị thuộc sở hữu nhà nước. Sau đó họ thu hồi đất và phân bổ lại quyền sử dụng mới.

Vì vậy, cán bộ địa phương nắm trong tay một khối tài sản mà họ có thể đẩy giá lên rất cao. Họ làm điều đó thông qua quyết định quy hoạch và các khoản đầu tư của mình.

Vấn đề thuế

Ở chiều ngược lại, cải cách thuế năm 1994 đã đưa nhiều nguồn thu lớn trở về trung ương. Nhưng phần lớn trách nhiệm chi tiêu vẫn nằm ở chính quyền địa phương. Nhiều nhiệm vụ còn được trung ương chuyển thêm xuống cho địa phương.

Điều đó có nghĩa là chính quyền địa phương thu thuế ít hơn, nhưng lại phải chi nhiều hơn. Vì thế họ cần tiền từ những nguồn khác. Và nguồn quan trọng nhất chính là đất đai.

Đất đai vì thế trở thành công cụ quan trọng nhất để tạo tăng trưởng và tạo nguồn tiền. Chính quyền địa phương bán quyền sử dụng đất để lấy tiền làm hạ tầng và triển khai dự án.

Giấc mơ và cơn ác mộng

Thời gian đầu, đó là một giấc mơ: tăng trưởng nhanh, đường mới, nhà máy mới, thành phố mới. Nhưng ngày nay, giấc mơ ấy cũng có thể biến thành ác mộng.

Khi giá đất bị đẩy lên quá cao và xây dựng quá nhiều, rủi ro xuất hiện. Nợ nần phình to, nhà bỏ trống nhiều, và nông dân mất đất gặp khó khăn.

Bài học cho Việt Nam là gì?

Con đường của Trung Quốc cho thấy hai bài học cho Việt Nam:

1. Chia quyền giúp tăng trưởng: Khi nông dân và chính quyền địa phương có thêm quyền, kinh tế có thể tăng rất nhanh. Cải cách đầu tiên tạo thêm động lực cho nông dân. Cải cách thứ hai tiếp thêm sức cạnh tranh cho lãnh đạo địa phương.
2. Nhưng phải kiểm soát rủi ro: Khi chính quyền địa phương quá phụ thuộc vào bán đất, sẽ rất nguy hiểm. Cần có quy định rõ ràng về quy hoạch, về tài chính và về quyền lợi của người bị thu hồi đất.

Việt Nam có thể học năng lực thực thi rất mạnh của Trung Quốc: cách phối hợp quy hoạch, hạ tầng và tín dụng cho nhịp nhàng. Nhưng Việt Nam cũng cần học cách tránh sai lầm: đừng để quá lệ thuộc vào đất đai như một nguồn thu, và phải bảo đảm ổn định lâu dài.

Con đường Trung Quốc cho thấy: phân cấp có thể xây nên một giấc mơ. Nhưng nếu thiếu kiểm soát tốt, cũng chính con đường đó có thể dẫn tới ác mộng.